分析 | 民政系统社会组织工作的困境与破局——跳出民政视角来看社会组织登记管理工作
导读：与本公众号之前的文章不同，本篇文章的视角不再是业界视角，而转向了政府视角，准确说是负责社会组织登记管理工作的民政系统的视角。本文是作者在在2016年11月中旬，在湖南省民政厅、国家民间组织服务中心组织的”湖南省社会组织登记管理机关政策法规及业务胜任力培训班“上授课的核心内容。虽然时间上似乎有些年份了，但其中对于现实情况的描述和对于背后逻辑的分析，做了较为系统深入的抽象归纳，在中国当前的国家制度和社会环境背景下，预计未来5-10年也依然适用。对于业界的同仁，如果需要和政府寻求建设性和合作，以及希望更好的理解民政系统社会组织工作面临的处境和行为逻辑的，可以参考。
社会组织工作是一项系统工程，条线思维盘不动它
民政系统的社会组织工作，是没有办法只在民政系统自身的工作框架下能做到位的。
有效的社会组织工作是一个系统工程，它贯穿在国家的各个领域、各个条线、各个层级的相关工作中：
从工作领域来看：
经济领域的行业协会商会等；
社会领域的养老、教育、扶贫、济弱、救灾等；
政治领域的两代表一委员在社会领域的参政议政、各种形式智库的政策倡导、相关政策的制订和调整；
从工作条线来看：
党口的组织部门的社会组织党建，统战部门的社会组织统战，宣传部门的公益广告、志愿者工作，群团的各类对口社会组织工作；
政府口的民政系统的社会组织登记管理执法监督和公共服务购买，人社系统的岗位设定、职称与社保的对接，财政部门的预算制订审计、标准调整、税务部门的减免税标准制订、票据管理，各类经济部门的协会商会脱钩；
人大的法律制定、预算审批、人大提案，政协的社会政策的协商讨论、政协提案等等。
从工作层次来看：
从中央到地方到基层，都有相应层面的社会组织的工作要开展，中央层面的政策法规制定、省市层面的工作安排和实施意见制定、街镇村居层面的社会服务和社会治理工作的开放和政社协作等等。
这样一项系统性、全局性的工作，只是被安排给民政系统的民管部门来负责，作为政府一个不那么核心的业务部门，如何对这么多维度的社会组织进行监督管理和培育扶持，协调各个部门开展工作，民政系统确实有些小马拉大车的感觉。
系统性问题需要系统性的解决，民政系统需要跳出民政视角理解社会组织工作
目前国家对社会组织的基本态度是宏观放开，微观收紧；规范管理优先，兼顾发展；以及顶线管理和兜底追责，即给社会组织工作划了很多的原则规范和红线，对其它各个部门总体上是软约束，但如果一旦出事，民政系统要对责任进行兜底追责。
同时，我们也听到有民政系统的同志这样感叹：有想注册社会组织的人在我们办公室拍桌子，指责我们官僚，不给他们的登记注册和业务开展提供支持，质问我们“法无禁止即可为，你们为什么给我设槛”？可我们登记管理部门干的是行政审批的活儿，工作性质决定了我们”法无授权不可为“，如果你想做的事不在我们的法定权限范围内，我们也实在是没有办法做什么。
问题的症结不在于民政系统是不是不作为或者乱作为，而在于，社会组织工作碰到的问题，已经主要不是相关业务细节方面的问题，而制度设计、工作体系、评估标准等深层次的系统性问题。解决这些问题，做好对社会组织的服务支持和监督管理，已经不是在民政自身的业务层面可以做好的，它需要在顶层设计和底层现实之间，建立一个好的中观层面的制度设计、体系构建、标准调整和社会协作，其中社会组织的登记管理，是各项相关工作的基础和中心，虽然有很多的力有不逮，但确实还是能比民政系统自己的同志想像得可以做得更多一些、更好的一些的。
创造一个能让社会组织健康有序发展的外部环境，民政系统职责所系，义不容辞。但同时，这要求民政系统的同志，能跳出民政系统自身的视野局限和职能边界，用更加开扩的视野，在国家治理现代化的大框架下，来讨论社会组织工作，考虑自身的定位和优势，与各方面有效合作，才有可能把这项工作做好。
社会组织工作的历史与时代的宏观逻辑
让我们用一个更开放的视野，来重新看看跳出民政视角看看民政的社会组织工作。
首先我们要确认的是，民政系统的社会组织登记管理工作，是整个社会组织工作系统的一部分，让社会组织能充满活力、和谐有序的参与国家建设，在”促进经济发展，繁荣社会事业，创新社会治理，扩大对外交往“等方面发挥积极作用，成为多元主体共同参与的社会治理格局的一个有机部分，是实现”国家治理体系现代化和国家治理能力现代化“的一个有机组成部分。
它对应的是国家治理现代化的相关进程的一个历史环节，我们可以大致回顾一个这个过程：
1956年，中国通过社会主义改造，将一个松散的社会建构成了一个整体性国家，并通过单位制和计划经济，初步形成了一个现代民族国家，国家的经济、社会、政治生活都这个整体性的国家中有序进行；
1978年，为了解决全能国家带来了效率缺失的问题，市场被国家释放出来，开始逐步形成市场经济，同时为给企业解套，企业不再办社会，单位制解体，人重新流动到体制之外，社会重新出现，在这一共同事件和土壤中，新环境需要新的配套的机制环境，社会组织发展、与民生保障相关的行政改革、企业社会责任等等都分别出现；
2008年前后，前一轮改革带来的负面作用积累到一定程度，在汶川地震的引发下，社会公益事业和社会组织浮上表面，后续还有事业单位改革、基层改革、群团改革等，作为经济改革并发症的对冲，以及与相关结构性问题的对应的系统性解决要素，陪随着社会的演化，相对应的国家治理体系和国家治理能力也必须针对性的发展，在这一进程中，社会组织及其社会功能的实现是重要组成部分。
如何让社会组织在这一历史进程中”充满活力、和谐有序“的发挥作用，又不致于对现在的国家治理格局形成破坏性的影响，十多年来，国家的方方面面一直在探索适合的监督管理和服务支持机制。
经过多年的探索和实践，我们看到，这两年的相关政策、法律、配套改革开始井喷式的推出，让包括政府和社会组织在内的各方面应接不暇，相关文件包括：中办（2016）46号文《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》，第十二届全国人民代表大会《中华人民共和国慈善法》，中办（2015）51号文《加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，国办〔2013〕96号文《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，以及中共中央在2015年2月发布的《关于加强和改进党的群团工作的意见》，沪委发〔2014〕14号《关于创新社会治理加强基层建设的意见》等等。
我们可以看到，基本原则和主线工作是：一方面要开放以基层社会服务和社会治理为主的业务，给社会组织生存发展的空间；另一方面要确保其能在社会服务提供和政治进程参与上，能纳入到现在的公共服务和国家治理框架中。
在这样一个大的全局性方案上，我们看到：基层的生存空间被释放了出来，同时相应的顶层设计也基本就序。现在重点要做的事情，就是中观层面的工作体系、工作机制、工作载体的建构。
我们也可以看到，各方面当前都在围绕这一方向开展的工作，这其中即包括民政、组织部、共青团、妇联这样的官方部门，也包括如南都公益基金会、壹基金公益基金会、深圳国际公益学院、恩派、乐仁乐助、业擎社创这样的社会力量。
社会组织工作的功能与结构的中观逻辑
虽然一定意义上，这些年来大家对于社会组织开展的工作都有些乱，但经过多年的摸索，已经初步可以呈现一种各司其职，各取所需的工作格局。
我们大概可以把社会组织工作分为四个类型和工作维度：社会发展型，产业促进型，行政配套型，政治整合型。
社会发展型的社会组织工作，主要由各类综合型的社会部门牵头。
其遵循的是社会逻辑，本质是创新探索，主要工作形式和内容包括 ：
孵化器，行业园区，慈展会，政府采购，PPP，调查研究，政策倡导，行业引导，促进跨界合作，人才队伍培养等
产业促进型的社会组织工作，主要由各类专业服务机构牵头。
其遵循的是经济逻辑，本质是产业分工，主要工作形式和内容包括：
筹资，培训，代理注册，财务服务，人力资源服务，法律服务，宣传推广，运营托管、行业标准制定，权益维护等
行政配套型的社会组织工作，主要由民政为代表的政府部门牵头。
其遵循的是行政逻辑，本质是政社分开，主要工作形式和内容包括：
咨询服务，材料收集，评估，信息采集，抽检，风险预警，培训，政策宣传，信息发布，档案托管，票据发放等
政治整合型的社会组织工作，主要由党群部门牵头。
其遵循的是政治逻辑，本质是政治建设，主要工作形式和内容包括：
党组织建设，党员关系托管，党建联络，两代表一委员推选，政治学习，民主恳谈，评优推优，建言献策，舆情采集等
不同主体的社会组织工作，有着各自的逻辑和诉求，但各自的认识和发展阶段和发展方向各有不同：
走产业促进的相关部门，发展思路最为清晰，因为其本质就是公益性质的市场行为，按市场逻辑走专业服务的路线就好，需要解决的是经营管理、商业模式、产品设计的问题，有成熟的市场经验可以借鉴，甚至可以跨越市场和社会两个领域开展业务，可以在社会企业和企业社会责任两个主题上讲很多好故事。
走社会发展的相关部门，以前的典型工作如孵化器、公益园区、公益展会等，以前都是民政主导在开展，但一方面这些社会性的职能，客观上来说，并不是民政自身的法定职责，开展的工作似乎也不是财政资金和福彩公益金这些公共资金的盘子里也没有一个正式的说法和评估标准，同时，民政做这些事专业上也不一定做得好，比较理性的做法是逐步转向由社会负责，或者政社会合作开展，我们已经在各地看到了这一进程的进行。
走行政配套的相关部门，似乎是民政系统下一步最应该去做、也最容易做好的事情。
民政系统作为国家行政体系的一部分，其与社会组织相关的核心职能包括：行政审批、行政监管、行政处罚等。
而与此相关，有大量的配套工作也需要去做，比如登记前后的咨询服务、与档案管理相关的材料收集、合规性合法性抽检评估、政策宣传、信息发布等等，这些长期以来，与法定职能混在一起，占用了负责登记管理的同志们的大量时间，同时，权力和服务混在一起，也容易出情况。
考虑政社分开、小政府大社会的改革方向，以及长期以来，民政系统事多人少责任重的客观情况，指望加编制是不太现实的，但在财政的盘子里拿出一块做相关服务的政府购买，还是相对比较容易的。
我们判断，这会是一个正确的选择和趋势。
走政治整合的相关部门，客观的说目前都没有做是太好，其特点是用了太多行政的思路、行政的方法和行政的资源去做一项政治性的工作，比较错位，还需要一些探索。
但与民政相关的，除了被安排的党建工作的三结合之外，更重要的是，这是民政系统在社会组织工作方面，突破自身局限和弱势地位的一个重要抓手——前面提到，社会组织工作是一项多维度、多主体、多路径的全局性系统性的工作，目前面临的大部分的问题，事实上在表面情况之下，都是深层次的结构性问题和制度性问题，这些是在行政层面和具体工作层面解决不了的，一定要通过政治、法律、文化等制度层面的相关工作进行破局，而依托现有的政治体系和制度框架，以及结合各部门目前相关工作开展的需要，开展合作，能为民政的相关工作带来重要的支持和标杆。
当然，这不能完全由民政自己来推动，需要有一定的方法和机制，值得好好去摸索。
小结：有效的社会组织工作，需要系统性、全局性、跨部门、多方协作、多元共建的工作体系
以上，我们基于民政系统的社会组织工作碰到的结构性的难题，跳出民政系统自身的视角和工作框架，做了一下整体性的分析，提出了一些工作思路，现在做一个回顾：
社会组织工作是一项与国家现代化建设相关的系统工作，虽然主要交给民政来负责，但是仅在民政系统自身的工作框架之下，是很难做好、做到位的，需要更加系统性、全局性、跨部门、跨领域的工作思路、方法和机制。
经过十几年的发展，关于社会组织工作碰到的大部分的具体问题，都已经可以比较清晰的感受到它背后面临的制度性、结构性的矛盾所在；国家通过多年的探索，对于相关问题，在这两年，通过两办意见、慈善法、行政条例修订，通过事业单位改革、基层改层、群团改革等一系列的配套举措，给社会组织释放出了生态和发展的空间，也基本确认了未来若干年的顶层设计，现阶段，如何在中观层面进行工作体系、工作机制、工作载体的建构，是能否让社会组织在国家建设和社会建设的发挥积极作用的关键。
民政系统作为社会组织的登记管理部门，在社会组织监督管理和服务支持方面处于中心和基础地位，也被赋予了相关的职能和职责， 依托其行政地位和社会组织信息相关优势，可以与相关党政群团和社会领域进行有效的合作，包括：通过政社分开，形成登记管理机关加社会组织服务中心的行政配套机制，提升自身社会组织工作的专业性和社会组织工作体系的有效性；同时进一步与相关党政群团和社会部门的合作，在政治建设、产业促进、社会发展等方面推动相关工作的开展，一定能形成一个共赢的局面。
短则5-10年，长则20年，一个“即充满活力，又和谐有序”社会组织发展格局一定可以实现，社会组织一定可以成为多元主体共同参与的国家治理格局的一个建设性的有机组成部分。而民政系统自身的社会组织工作能力的提升和工作体系的完善，也将成为十八届三中全会提出的全面深化改革总目标”完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化“的有机组成部分和支持力量，并且发挥更加重要的作用。
作者简介：
张利是业擎社创研究员、管理合伙人，上海一号社会创新社群共同发起人，上海青年公益人才学院合作发展总监。曾任中国青年创业探索项目执行总干事，上海市社会建设青年人才协会副秘书长，中国上市公司环境社会责任调查项目上海办公室主任，北京大学社会责任研究所研究员等职。长期从事社会治理创新、公益创业、企业公共事务等方向相关工作，致力于通过推动社会创新领域的教育、研究和思想交流，支持社会公益领域人才队伍建设和生态体系建设。
重点工作领域：区域性公益生态建设、组织公共事务、青年发展、公益创业、社会治理创新等，以及相关国情和基础理论研究。
邮箱：vim@vim.org.cn，网站：www.vim.org.cn，个人公众号：vim，机构公众号：业擎社创
机构简介
业擎社创中心是一个致力于公益行业赋能的支持型机构。主要服务于各类公益组织及相关党政部门。通过行业研究、能力建设和社群营造等相关工作，推动公益领域的人才队伍建设和生态体系建设，支持公益事业和国家社会可持续发展。
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